Netz und Betrieb im Schienenverkehr
Zwei Seiten einer Medaille

Positionspapier der Verkehrsgewerkschaft GDBA zum Erhalt des Konzernverbundes und zur nachhaltigen Unterstützung des Sanierungsprozesses im Schienenverkehr und bei der Deutschen Bahn AG 

 

Stichwort: Konzernverbund

Wegen fehlender betriebswirtschaftlicher Rentabilität und des erheblichen Zuschussbedarfs, aber insbesondere aus Gründen der zusätzlichen Intensivierung des Wettbewerbs auf der Schiene favorisieren Politik und Wirtschaftsverbände gegenwärtig die Herauslösung des Netzes aus dem Bahnkonzern. Darüber hinaus werden die Konzentration einer separierten Netz AG auf ein so genanntes Bundesnetz und die gleichzeitige Überführung der Nah- und Regionalstrecken in die Zuständigkeit der Länder und Kommunen diskutiert. Von dieser grundlegenden Neustrukturierung erwarten deren Befürworter eine Senkung der Systemkosten im Schienenverkehr, eine größere Angebotsvielfalt sowie Marktdurchdringung und schließlich im Ergebnis einen höheren Anteil dieses Verkehrsträgers am Modal-Split. Die bestehenden Wettbewerbsverzerrungen als eigentliche Ursache für den Bedeutungsverlust der Schiene in den zurückliegenden Jahrzehnten und deren nachhaltige Beseitigung bleiben hingegen unberücksichtigt.

Mit Blick auf die letztendlich wachstumshemmenden Wirkungen einer Netzabtrennung warnt die Verkehrsgewerkschaft GDBA vor der Umsetzung der diskutierten Vorschläge. Gerade die gegenwärtigen Anstrengungen des Konzerns insbesondere auf dem Sektor der Betriebsleit- und Signaltechnik sowie der Telematik als Voraussetzung für eine höhere Kapazität, einen wirtschaftlicheren Betrieb und eine größere Produktvielfalt dokumentieren: Fahrweg und Betrieb investieren und produzieren im Verbund. Schon wegen dieser offensichtlichen technischen und wirtschaftlichen Verzahnung müssen beide Bereiche eine Einheit bleiben. Ohne die Möglichkeit der Nutzung dieser Synergien wäre nicht nur die Sanierung des gesamten Konzerns endgültig zum Scheitern verurteilt. Auch untergräbt eine Abtrennung des Netzes die Fähigkeit des Systems Schiene, den technisch und wirtschaftlich gebotenen Wandel zu vollziehen. Denn aufgrund unterschiedlicher Interessenlagen separierter Unternehmen und der dann fehlenden Bündelung bzw. Abstimmung der Ressourcennutzung auch und gerade im Rahmen der Investitionsplanung blieben Produktivitätssprünge im Schienenverkehr künftig weitestgehend aus. Damit aber würde die zwingende Voraussetzung für eine erfolgreiche Entwicklung hin zu einem nicht nur in den klassischen Segmenten konkurrenzfähigen Verkehrsträger fehlen. Nur der Bahnkonzern als hinsichtlich Angebotsgestaltung und Erschließungswirkung langfristig einziges „netzbildungsfähiges" Schienenunternehmen in Deutschland ist in der Lage, die skizzierte technologische Vorreiterrolle wahrzunehmen. Gerade davon profitieren Newcomer, die als Nachfrager von Leistungen des größten Fahrwegbetreibers an den mit der Verbundproduktion einhergehenden Effizienzvorteilen ebenso partizipieren, ohne jedoch – was sie im Übrigen gar nicht könnten – das Investitions- und Auslastungsrisiko tragen zu müssen.

Für das Gesamtsystem stellt sich bei der Beurteilung der Wirkungen einer Netzabtrennung deshalb folgende Schlüsselfrage: Ist der absehbare Verlust von Verbundsynergien allein durch die erwartete, angeblich größere Zahl von Anbietern, also durch den Wettbewerbseffekt, sowie durch die Aktivierung zusätzlichen privaten Risikokapitals zu kompensieren oder gar zu übertreffen? Dies muss verneint werden. Wachstumsimpulse im Schienenverkehr sind hauptsächlich Folge der technischen Fortentwicklung des Fahrwegs. Bleiben hier die notwendigen Innovationsschübe aus, sinkt zwangsläufig auch die Bereitschaft privater Kapitalgeber und Unternehmen, in neue Fahrzeuge und komplementäres Equipment zu investieren.

Fazit: Unabhängig davon, ob eine Netzabtrennung den Marktzutritt (und Verbleib!) weiterer neuer Anbieter überhaupt bewirkt, müsste zum Zwecke der bloßen Forcierung des ohnehin im Verkehrssektor und auch im Schienenverkehr bestehenden Wettbewerbs mit dem absehbaren Verlust an systemumfassender Entwicklungsdynamik und Innovationsfähigkeit ein sehr hoher Preis gezahlt werden. Ein solcher Ansatz „l´art pour l´art" ist aus Sicht der Verkehrsgewerkschaft GDBA aufgrund seiner wohlfahrtsmindernden Wirkung mit den wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Erfordernissen unseres Gemeinwesens heute und morgen nicht zu vereinbaren.

Des Weiteren besteht in finanzpolitischer Hinsicht nach dem Wortlaut des Grundgesetzes zwischen der eindeutig kodifizierten Zuständigkeit des Bundes für die Schienenwege der Bundeseisenbahnen und der rechtlichen Organisation der privatisierten Bahn kein Zusammenhang. Die verbreitete Annahme und Hoffnung, nach einer Netzausgliederung würde der Bund der im Bundesschienenwegeausbaugesetz konkretisierten Infrastrukturverantwortung endlich nachkommen, ist nicht mehr als ein völlig überflüssiger Rechtfertigungsversuch für die aus GDBA-Sicht unentschuldbaren jahrzehntelangen Pflichtverletzungen des Eigentümers. Darüber hinaus würde die vorgeschlagene Verlagerung der Aufgaben- und Ausgabenkompetenz für die Vorhaltung und den Betrieb der Regionalnetze auf Länder und Kommunen wegen des erheblichen investiven Nachholbedarfs absehbar eine bisher nicht gekannte Stilllegungswelle nach sich ziehen. Gerade die Kommunen werden angesichts der durch die Strommarktliberalisierung angespannten Kassenlage kaum in der Lage sein, zusätzliche Beträge bereitzustellen. Eine Umwidmung von Bundesmitteln zu Gunsten der Länder ist ebenso unwahrscheinlich.

Unabhängig davon drängt sich mit Blick auf die besondere Problematik im Flächenverkehr im Zusammenhang mit der Abtrennungsforderung folgende Fragestellung auf: Warum sollte eine unabhängige Netz AG eher als ein Verbundunternehmen bereit sein, für die Modernisierung einer konkreten Strecke erhebliche Mittel zur Verfügung zu stellen und über einen regelmäßig sehr langen Zeitraum zu binden, wenn – beispielsweise aufgrund unkalkulierbaren Bestellverhaltens des SPNV-Aufgabenträgers – die Wiedergewinnung des eingesetzten Kapitals unsicher bzw. die Verwendung öffentlicher Mittel (ohne Zweckbindung) in anderen, bestellerseitig längerfristig angelegten SPNV-Projekten sinnvoller erscheint? Nicht etwa der Einheit von Netz und Betrieb kommt folglich die Rolle des „Hemmschuhs" zu, sondern einzig und allein der vollständigen betriebswirtschaftlichen Ausrichtung des gesamten Eisenbahnwesens in Verbindung mit der unzureichenden Finanzausstattung und dem Mangel an Planungssicherheit auf Seiten des Fahrwegbetreibers.

Daraus folgt: Nicht eine Zerschlagung des Konzerns, sondern die vollständige Wahrnehmung der Bundesverantwortung für die gesamte DB-Schieneninfrastruktur, aber auch für die Gestaltung der verkehrspolitischen Rahmenbedingungen im Sinne eines Abbaus der Wettbewerbsverzerrungen sowohl im intermodalen als auch im intramodalen Vergleich sind und bleiben die Grundbedingungen für einen noch möglichen Erfolg der 1993 eingeleiteten deutschen Bahnreform. Doch fehlen nach wie vor die geeigneten „Zielkoordinaten". Einziger und einseitiger „Leitgedanke" der deutschen Bahn- und Verkehrspolitik ist gegenwärtig die weitere Forcierung des Wettbewerbs. Ausschließlich diesem Ziel soll die Verselbständigung des Fahrwegs dienen. Sicherlich erscheint diese aus GDBA-Sicht unzulässige und alles andere als zielführende Reduzierung der Gesamtproblematik in doppelter Hinsicht reizvoll für die Politik: Zum einen handelt es sich hierbei um einen haushaltspolitisch kostengünstigen Ansatz. Vereinfacht gesprochen müssen nur die einschlägigen Gesetze geändert werden. Zum anderen wird die Verantwortung für eine nachhaltige Mobilitätssicherung durch die wettbewerbspolitische Fixierung nahezu vollständig den Marktakteuren zugeschoben. Nicht ohne Grund werden andere Argumente im Zuge der offiziellen Begründung für eine Netzabtrennung erst gar nicht genannt. Ankündigungen und Hinweise, die auf eine vollständige und vor allen Dingen dauerhafte Wahrnehmung der investitionspolitischen Verantwortung des Eigentümers im Schienenfahrwegbereich schließen lassen, gibt es nicht. Dies – wie zuletzt häufig in den Medien geschehen – für den Fall einer Netzabtrennung gleich einem Automatismus zu unterstellen, entspringt reinem Wunschdenken.

Gleiches gilt für die zahlreichen Verweise auf angebliche Erfolgsmodelle innerhalb der EU. Bei den Versuchen der Befürworter einer Netzabtrennung, auf diesem Wege deren Eignung und Vorteilhaftigkeit zu belegen, wird nämlich regelmäßig übersehen: Eine Separierung, die in einigen dünnbesiedelten europäischen Randstaaten mit wenigen auf Hauptstädte und Häfen ausgerichtete Magistralen (und folglich ohne Netzbildungsfähigkeit und -aufgabe des Schienenverkehrs) funktionieren mag, kann nicht auf Deutschland mit seiner hohen Siedlungsdichte und seinem hochkomplexen Bahnsystem übertragen werden. Managementaufgaben des technologischen „Impulsgebers" in diesem Verkehrsbereich letztendlich auf den Zukauf von Leistungen auch der so genannten Kernbereiche begrenzen zu wollen, käme dem Versuch gleich, „Naturgesetze" zu durchbrechen. Den daraus resultierenden gesamtwirtschaftlichen und gesellschaftlichen Schaden in Kauf zu nehmen, nur um – über die Wirkungen sowohl der neuen EU-Vorgaben als auch der Änderung des Allgemeinen Eisenbahngesetzes und des Trassenpreissystems hinaus – jeglichen, mitunter aus Konkurrenzgründen „instrumentalisierten" Verdacht einer Diskriminierung auszuräumen, dürfte mit dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit nicht mehr zu vereinbaren sein. Im Übrigen können strittige Sachverhalte, die in Anschuldigungen gegen einen Fahrwegbetreiber münden, jederzeit einer Überprüfung durch die Aufsichtsbehörden unterzogen werden.

Wünschenswert wäre eine ähnlich kritische Haltung von Politik, Wirtschaft und Wissenschaft gleichwohl im Zusammenhang mit der anhaltenden Diskriminierung des Schienenverkehrs insgesamt. Eine vorbehaltlose Unterstützung der berechtigten Anliegen von Bahn und Eisenbahnern in dieser überlebenswichtigen Frage würde ohne jeden Zweifel in weitaus stärkerem Maße zur Förderung der umweltfreundlichen Schiene beitragen als die nicht selten von einseitigen Interessen geprägte ausschließliche Fokussierung bahnpolitischer Probleme auf den reinen Netzzugangs-Aspekt. Die Bundesregierung und selbst die ihrerseits beauftragte Pällmann-Kommission bleiben in diesem Sinne wichtige Antworten schuldig – so etwa mit Blick auf die ausstehende Anlastung der durch konkurrierende Verkehrsträger verursachten erheblichen externen Kosten oder hinsichtlich der steuerlichen Benachteiligung des Bahnverkehrs in Deutschland.

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Stichwort: Börsengang

Der von der Verkehrsgewerkschaft GDBA aus volkswirtschaftlicher Sicht für dringend notwenig erachtete Erhalt des Konzernverbundes bezieht sich jedoch nicht nur auf den Verbleib des Netzbereichs unter dem Dach der Bahn-Holding. Der gegenwärtig ebenfalls diskutierte Vorschlag der Pällmann-Kommission, gewinnträchtige und damit für Anleger lukrative Verkehrssparten des Bahnkonzerns zu verkaufen und mit den auf diese Weise zu erzielenden Privatisierungserlösen – als Ersatz für Bundesleistungen – Teile des Erhalts und des Ausbaus des Schienennetzes zu finanzieren, ist ebenso abzulehnen.

Abgesehen davon, dass derartige Verkaufserlöse nur einmal für Maßnahmen zur Entlastung des Bundeshaushaltes zur Verfügung stehen, die Verantwortung des Bundes für das Schienennetz der Bundeseisenbahnen jedoch nicht auf einzelne Jahresscheiben beschränkt ist und auch nicht von der Verfügbarkeit „außerordentlicher Erträge" abhängig gemacht werden darf, würde mit einem Verkauf des so genannten „Tafelsilbers" der Fortbestand des Bahnkonzerns und somit eines bundesweit und zunehmend auch international agierenden Verkehrsdienstleisters in Frage gestellt. Das Kernziel der Bahnreform, mehr Verkehr auf die Schiene zu bringen, wäre dann endgültig verfehlt. Die Gründe für diese Bewertung sind offenkundig: Die nach einem Verkauf verbleibenden Verkehrssparten und Konzernteile wären allein kaum überlebensfähig. Nur mit überdurchschnittlichen Gewinnen bei den Spitzenprodukten lassen sich mit Blick auf die vom Bahnvorstand angepeilten Durchschnittsrenditen auch solche Angebote innerhalb eines Geschäftsbereichs aufrechterhalten, die zwar weniger ertragreich erscheinen, trotzdem aber aufgrund ihrer komplementären Beziehung zu anderen Produkten und darüber hinaus wegen ihrer volkswirtschaftlichen und umweltpolitischen Bedeutung von großem Nutzen sind.

Im Übrigen stellt sich zunehmend die Frage nach der grundsätzlichen Rolle innerhalb der nationalen und internationalen Verkehrswirtschaft, die der Eigentümer seinem Unternehmen Deutsche Bahn AG zuweist. Im Gegensatz zur Entwicklung der Deutschen Telekom AG und auch der Deutschen Post AG, die sich – von den bundesstaatlichen Entscheidungsträgern gewollt – als starke Global-Player auf den internationalen Märkten positionieren, wird die Zukunft des Bahn-Konzerns immer wieder im Lichte einer aus wettbewerbspolitischen Gründen zu forcierenden „Entmachtung" auf den verschiedenen Verkehrsmärkten gesehen. Ob nun die weitere Intensivierung des Wettbewerbs oder der Verkauf von herausragenden Unternehmensteilen – eine kleinere Dimensionierung des Unternehmens scheint den Vorstellungen der Bundesregierung zu entsprechen. Bei „small is beautiful" wird jedoch übersehen, dass der Bahn-Konzern – ebenso wie seine beiden Bundesschwestern Deutsche Telekom AG und Deutsche Post AG – erst ab einer bestimmten Betriebsgröße die für den internationalen Wettbewerb erforderlichen Skaleneffekte realisieren kann. Werden in anderen Wirtschaftsbereichen Fusionen und die vielfältigen Varianten der mit dem deutschen und europäischen Wettbewerbsrecht konformen Zusammenarbeit zwischen Wirtschaftsunternehmen als unverzichtbarer Beitrag zur Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit deutscher Konzerne und somit des Wirtschaftsstandortes Deutschland begrüßt und auch politisch gefördert, so stellt sich diese Frage im Schienenverkehr seltsamerweise nicht. Die vermeintlichen Vorteile einer Aufteilung/Zerlegung der „Zuständigkeiten" in kommerzieller, funktionaler und regionaler Hinsicht müssen jedoch an Gewicht verlieren, betrachtet man die „Herkunft" neuer Anbieter im Schienenverkehr. Nur selten handelt es sich in den Fällen einer ernst zu nehmenden Konkurrenz um wirklich „neue" Unternehmen bzw. Unternehmer. Überwiegend nutzen etablierte Konzerne die Möglichkeiten, die sich seit 1994 mit der Öffnung des nationalen Schienennetzes bieten. Aufgrund der Finanzstärke dieser Konkurrenten, die sich im Gegensatz zum Bahn-Konzern nicht in einer kräftezehrenden Sanierungsphase befinden, ist der Kampf – nicht etwa um neue, sondern um bereits für den Schienenverkehr erschlossene Marktpotentiale – für die Bahn AG oftmals von vornherein zu deren Ungunsten entschieden. Die erhoffte Auflösung angeblich monopolistischer Strukturen stellt sich bei genauerer Betrachtung vielmehr als bloße Verschiebung von einem Großanbieter zu einem anderen Großanbieter dar. Das Ziel eines verbesserten Preis-Leistungs-Verhältnisses der Schienenverkehrsprodukte lässt sich aufgrund der Marktstrukturen allenfalls in der „Verdrängungsphase" und eine Mehrung des Verkehrs auf der Schiene auf diese Weise schon gar nicht erreichen.

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Stichwort: Wettbewerb

Mit fast 200 Eisenbahnunternehmen gehört Deutschland einmal mehr zu den Liberalisierungsspitzenreitern in Europa. Zumindest in der Bundesrepublik ist nicht etwa die Qualität/Intensität der Marktöffnung, sondern die Ausgestaltung der gegen eine nachhaltige Ausweitung des Verkehrsvolumens auf der Schiene gerichteten Rahmenbedingungen die eigentliche Ursache für die ökonomisch wie ökologisch unbefriedigende Verkehrsteilung. Verschärft würde diese Entwicklung der letzten Jahrzehnte durch die fehlende Motivation eines separierten Fahrwegunternehmens, Engpässe im Netz zu beseitigen. Deren Fortbestand würde nämlich durch die politisch gewollte Möglichkeit, begehrte Fahrplantrassen unter den verschiedenen Interessenten zu versteigern und damit die Trasseneinnahmen zu maximieren, sogar noch „belohnt". Dass den heutigen Transportunternehmen des Bahnkonzerns angesichts ihrer gegenwärtigen Finanzschwäche schnell „die Luft ausgehen würde", bedarf keiner besonderen Erwähnung. Der erhoffte Wachstumsimpuls im Schienenverkehr durch mehr Konkurrenzdruck für die „Altunternehmen" gerade auf den begehrten Routen bliebe im Falle einer Netzabtrennung in den „bottle-necks" stecken.

Im Güterverkehr belegt das Rückzugsprogramm MORA C zudem sehr anschaulich, dass Wettbewerbsintensivierung grundsätzlich kein Garant für mehr Verkehr auf der Schiene ist. Um sich auf den kommenden verschärften Wettbewerb auf den Gütermagistralen (mehr Anbieter, höhere Trassenpreise) vorzubereiten, werden Angebote mit unterdurchschnittlicher Wirtschaftlichkeitserwartung eingestellt. Tatsächlich: Nur so lassen sich die absehbaren Marktanteilsverluste auf den renditeträchtigen Relationen an finanzstarke, überwiegend ausländische Großunternehmen bei DB Cargo kaufmännisch „unterbringen", auch und gerade um die für den Konzern angepeilte Durchschnittsrendite von mindestens zehn Prozent zu sichern. Das bedeutet allerdings auch: Fehlanzeige für ausschließlich durch noch mehr Wettbewerb bewirkten Mehrverkehr auf der Schiene!

Festzuhalten bleibt, dass die Neigung politischer Entscheidungsträger, zusätzlichen Wettbewerb um jeden Preis zu erzeugen, die noch längst nicht abgeschlossene Sanierung des Konzerns gefährdet. Zu berücksichtigen ist im Übrigen: Ohne die Gewährung von Übergangsfristen hätte die Deutsche Post AG – als Beispiel für eine andere „Grundeinstellung" der Politik im Zusammenhang mit Reformvorhaben – wohl kaum ihr „World Net" knüpfen können. Auch kommt niemand auf die Idee, der Deutschen Telekom AG aus Wettbewerbsgründen das Leitungsnetz zu entreißen.

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Stichwort: Fahrwegfinanzierung:

Gegenwärtig befinden sich die Eisenbahnen in einem Teufelskreis aus Wettbewerbsnachteilen und fehlenden Rentabilitätserwartungen. Durch die Entlastung des Straßenverkehrs aufgrund des gesellschaftlichen "Verzichts" auf Anlastung der vollen Wegekosten einschließlich der externen Kosten erscheint dieser einzelwirtschaftlich kostengünstiger als die konkurrierenden Verkehrsträger – mit entsprechenden Auswirkungen auf die nachgefragten Mengen und somit auf den Modal-Split, der gerade im Güterverkehr in Deutschland wie auch innerhalb der Europäischen Union einen kontinuierlich rückläufigen Anteil der Schiene aufweist. Dazu trägt im Übrigen auch die Ökosteuer bei. Ausgerechnet den umweltfreundlichen Schienenverkehr mit dieser Lenkungssteuer zu belasten, erscheint aus Sicht der Verkehrsgewerkschaft GDBA geradezu absurd. Der von der Gesamtheit dieser Faktoren ausgehende dämpfende Einfluss auf die Investitionsbereitschaft im Schienenverkehr und in verwandten Bereichen, der im wesentlichen mit fehlenden Aussichten auf Rückgewinnung des eingesetzten Kapitals zu erklären ist, führt in den folgenden Perioden zu weiteren Verlusten an Rentabilität und Konkurrenzfähigkeit, die künftige Investitionen noch unwirtschaftlicher erscheinen lassen. Aufgrund des hohen Fixkostenanteils im Schienenverkehr und des von den Bahnen zu tragenden Auslastungsrisikos beim Fahrweg wird mit sinkendem Auslastungsgrad zudem in zunehmendem Maße der Bestand selbst von "sicheren" Teilen des Gesamtnetzes in Frage gestellt.

Die Beseitigung der bestehenden Wettbewerbsnachteile durch Einführung eines gerechten Preisbildungssystems im Bereich der Verkehrswegenutzung, das auch Umweltkosten mit einschließt, würde die Rentabilität und Leistungsfähigkeit der Schienenunternehmen stärken. Insofern stellt die geplante Umstellung der Wegekostenanlastung im Straßenverkehr auf fahrleistungsbezogene Kriterien den Vollzug eines logischen und ohnehin notwendigen Schrittes zur Angleichung der Wettbewerbsbedingungen zwischen diesen beiden Verkehrsträgern dar. Denn im Gegensatz zur derzeitigen Praxis der Kostenanlastung im Straßenverkehr ist dieser Schritt im Schienenverkehr mit der durch die Richtlinie 91/440/EWG (a. F.) geforderten diskriminierungsfreien Öffnung der nationalen Schienennetze, der mindestens rechnerischen Trennung von Fahrweg und Betrieb und insbesondere mit der notwendigen Festlegung von Regelungen zur Berechnung der Wegeentgelte im Schienenverkehr bereits vollzogen. Ungleichbehandlung bedeutet in diesem Zusammenhang aber auch, dass die Wirtschaftlichkeit einzelner Straßen- und auch Kanalverbindungen – im Gegensatz zum Schienenverkehr – weder in der Planungsphase der Infrastrukturerstellung noch in der Betriebsphase einer betriebswirtschaftlichen Einzelbewertung unterzogen wird. So führt beispielsweise die geringe Auslastung einzelner Straßenrelationen abseits der wichtigen Transitrouten und Ballungsräume in den Jahren ihrer Nutzung nicht automatisch zum Rückbau, geschweige denn zur Auflassung der Infrastruktur. Dabei werden wirtschafts- und regionalpolitische Aspekte sowie die Sicherung der Entwicklungsfähigkeit des erschlossenen Raumes regelmäßig als ausreichende Begründung des ohne nähere Untersuchung unterstellten gemeinwirtschaftlichen Nutzens stillschweigend akzeptiert. Im krassen Gegensatz dazu steht die überaus strenge Anwendung des Wirtschaftlichkeitsprinzips im Schienenverkehrswegebereich, und zwar bei Planung und Betrieb, die auch die Möglichkeit einer vollständigen Auflassung des Verkehrsweges enthält.

Das „Umsatteln" auch im Straßengüterverkehr auf eine Anlastung der Fahrwegkosten nach der tatsächlichen Inanspruchnahme wird von der Verkehrsgewerkschaft GDBA seit langer Zeit mit Nachdruck gefordert. Neben der grundsätzlichen Angleichung des Systems hängt allerdings die erhoffte verkehrslenkende Wirkung in Richtung Schiene von der Höhe der Gebührensätze ab. Gerade wegen der durch den Straßengüterverkehr verursachten hohen Umweltkosten kann die bisher diskutierte Größenordnung nur eine Untergrenze darstellen. Wichtig ist zudem eine Ausweitung der Zahlungspflicht auf das gesamte Straßennetz. Denn auch im Schienenverkehr sind bundesweit auf allen Strecken Benutzungsgebühren zu zahlen. Eine kompensatorische Entlastung des Güterkraftverkehrs bei der Kfz- und Dieselsteuer wird von der Verkehrsgewerkschaft GDBA hingegen abgelehnt.

Solange die beschriebene grundsätzliche Benachteiligung fortbesteht und darüber hinaus die Anlastung der Wegekosten wie zum Beispiel in der Binnenschifffahrt auf rechtliche Hindernisse stößt, müssen dem System Schiene entsprechende Ausgleichsleistungen zugestanden werden. Insofern wird der begrüßenswerte Einstieg in die nutzungsorientierte Kostenanlastung im Straßengüterverkehr allein nicht ausreichen, um vollständige Chancengleichheit herzustellen. Schon aus diesem Grund darf die auch von der Pällmann-Kommission vorgeschlagene – gleichzeitig aber nicht ohne Grund bereits von diesem Gremium eingegrenzte – Umsetzung des Grundsatzes einer ausschließlichen Finanzierung der Infrastruktur durch ihre Nutzer zumindest im Schienenverkehrsbereich auch und gerade mit Blick auf den in der Vergangenheit entstandenen und noch abzuarbeitenden erheblichen Investitionsrückstand keine Anwendung finden. Die Folge einer derartigen Vorgehensweise wären unbezahlbar hohe Nutzungspreise. Nicht nur das Ziel, große Teile der erwarteten Verkehrszuwächse auf die Schiene zu lenken, könnte dann nicht mehr erreicht werden; die Wettbewerbsfähigkeit des Bahnverkehrs insgesamt – also auch bestehender Verkehre und Angebote – würde deutlich abnehmen und zu einer Schwächung des Gesamtsystems führen.

An einem dauerhaften und intensivierten Engagement des Staates auf dem Sektor der Schieneninfrastrukturfinanzierung führt kein Weg vorbei. Ein kaum geeignetes Finanzierungsinstrument stellt indes die private Vorfinanzierung aufgrund der sich in den Folgejahren ergebenden erheblichen Budget-Belastung dar. Der einzige greifbare Vorteil dieser Verfahrensweise liegt im Einkauf von Zeit. Ansonsten überwiegen die Nachteile. Kostensteigernd – und folglich mit entsprechenden Einschränkungen der finanzpolitischen Spielräume des Staates – wirken sich bei der Privatfinanzierung grundsätzlich aus: Der temporäre Verlust von Steuereinnahmen aufgrund der mit dem Bau verbundenen Abschreibungen privater Unternehmen, an den Investor zu zahlende Gewinnaufschläge sowie im Vergleich mit dem Großkreditnehmer Staat schlechtere Kreditkonditionen der Privaten. Ob diese Belastungen durch spätere zusätzliche Steuereinnahmen oder durch die erhofften Effizienzgewinne bei Planung und Bau auszugleichen sind, erscheint mehr als fraglich.

Als ebenso wenig geeignet muss die als Alternative zur reinen privaten Vorfinanzierung betrachtete Vergabe von Konzessionen für den (Aus-)Bau und den anschließenden Betrieb der allerdings im Bundeseigentum verbleibenden Infrastruktur klassifiziert werden. Bei diesem Modell wird dem im Rahmen einer Ausschreibung ausgewählten Betreiber der Infrastruktur das Recht eingeräumt, die Refinanzierung seines Projektes einschließlich eines Gewinnaufschlags über die Erhebung von Nutzungsgebühren sicherzustellen. Der Einsatz des so genannten Betreibermodells ist jedoch abzulehnen: Selbst die Pällmann-Kommission räumt in ihrem Endbericht ein, dass die private Finanzierung und der private Betrieb nur dann erfolgreich sein kann, wenn (...) ausschließlich nicht lediglich volkswirtschaftlich vorteilhafte, sondern vor allem auch betriebswirtschaftlich interessante Projekte ausgewählt und im Wettbewerb vergeben werden. Somit bliebe eine Anwendung, die letztendlich der Aktivierung privaten Kapitals zur Realisierung dringender Verkehrsprojekte dienen soll, auf wenige ohnehin hochrentable Netzkomponenten beschränkt. Die dort zu erzielenden höheren Gebühreneinnahmen würden der Netz AG fehlen.

Folglich entscheidend für die Ablehnung einer Anwendung des Betreibermodells im Bereich der Schieneninfrastruktur ist die damit einhergehende schleichende Abtrennung ausgerechnet der wirtschaftlich interessanten Teile des Schienennetzes aus dem Konzernverbund, die mit erheblichen Nachteilen für das gesamte Unternehmen verbunden wäre. Tatsächlich handelt es sich bei diesem Vorschlag zumindest im Bahnbereich um eine Schein-Alternative zur bisherigen Haushaltsfinanzierung. Denn es ist kaum damit zu rechnen, dass über kurz oder lang geeignete Bewerber zur Verfügung stehen, die neben der notwendigen finanziellen Potenz zusätzlich auch über die für den Bau- und/oder Betrieb beispielsweise einer Hochgeschwindigkeitsstrecke unverzichtbaren technischen und fachlichen Voraussetzungen verfügen.

Dringender als das angeblich größere Planungs- und Finanzierungs-Know-how privater Unternehmen benötigt die Bahn Planungssicherheit für die Entwicklung ihrer Infrastruktur. Dazu gehört aus Sicht der Verkehrsgewerkschaft GDBA neben einer Verstetigung der im Haushalt bereitzustellenden Mittel die GDBA-seitig bereits im Jahre 1995 vorgeschlagene Schaffung eines gesetzlich abgesicherten „Investitions-Fonds" für den Schienenwegeausbau. Durch diesen Fonds, der kontinuierlich durch Finanzleistungen aus dem Bundeshaushalt zu speisen ist, erhält die Bahn durch die Entkoppelung von Mittelbereitstellung und Mittelverwendung das bei Investitionsvorhaben dieser Größenordnung notwendige Maß an Flexibilität. Die Steuerung und Durchführung derartiger Projekte in einem komplexen und hochsensiblen System auf einen einzigen Tag auszurichten, nämlich auf das Ende des laufenden Haushaltsjahres, muss zwangsläufig den Erfordernissen eines bundesweit operierenden Unternehmens zuwiderlaufen. Darum gilt: Die Anwendung des Betreibermodells ist kein geeignetes Mittel, um Finanzierungslücken im Schienenwegeausbau zu schließen. Aber auch haushaltspolitische Grundsätze dürfen keinem Selbstzweck dienen. Sie müssen nötigenfalls jenen Zwängen angepasst werden, denen sich auch die Schienenunternehmen bedingungslos unterzuordnen haben.

Eine ausreichende Fahrwegfinanzierung muss sich natürlich auf alle Bereiche des Netzes erstrecken. Fest steht in diesem Zusammenhang, dass ein höheres Maß an Planungssicherheit im SPNV – etwa durch längere Vertragslaufzeiten – die Investitionsbereitschaft der Netz AG in der Fläche erhöhen dürfte.

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Stichwort: Trassenpreise

Bisher trägt die Bahn AG als einziges Schienenunternehmen innerhalb der Europäischen Union die vollen Netzkosten. Zur Beseitigung dieser eklatanten Verzerrung des Wettbewerbs mit anderen Verkehrsträgern und auch mit anderen Schienenverkehrsunternehmen schlägt auch die Pällmann-Kommission die Aufgabe des derzeitigen Prinzips der vollen Kostendeckungspflicht im Bereich des Schienenfahrwegs vor. Demnach soll der von der Bahn zu erwirtschaftende Anteil der Wegekosten – neben einem generellen Anreiz zur Nutzung der Schiene – unter Berücksichtigung der durch politische Veranlassung entstehenden Kosten und der im Zuge von Hauptverkehrskorridoren durch die verbesserte Auslastung der Schiene vermiedenen Investitionen in andere Verkehrswege festgelegt werden.

Hierbei handelt es sich vom Grundsatz her um eine bekannte Forderung der Verkehrsgewerkschaft GDBA. Kerngedanke ist hierbei die Orientierung der Preise für die Fahrwegnutzung an der Höhe der – im Vergleich mit den heutigen Gebühren – niedrigeren Grenzkosten. Der damit insbesondere in der Einstiegsphase einhergehende Fehlbetrag ist im Rahmen einer staatlichen Kostendeckungszusage auszugleichen. Schon mittelfristig würde dieser Ausgleichsbedarf durch die auf diese Weise initiierte stärkere Nutzung des Schienennetzes sinken. Unterm Strich ergibt sich für die Gesellschaft trotz anfänglicher Zusatzaufwendungen ein Gewinn: Denn mehr Verkehr auf der Schiene bewirkt nicht nur bessere Angebote und Verbindungen, sondern zusätzlich auch eine Reduzierung der Umwelt- und Unfallkosten.

Als außerordentlich problematisch stuft die Verkehrsgewerkschaft GDBA die politisch favorisierte Möglichkeit der Versteigerung von Fahrplantrassen zur Nachfragesteuerung bei im Schienenfahrwegbereich auftretenden Kapazitätsengpässen ein. Es steht zu befürchten, dass eine rein marktwirtschaftliche Ausrichtung in der praktischen Umsetzung mit großer Wahrscheinlichkeit zu erheblichen Verwerfungen und einem im Vergleich mit dem Verzicht auf eine derartige Steuerung letztendlich schlechteren volkswirtschaftlichen Ergebnis führt. So ist mit Blick auf die Bahnsanierung und die noch nicht wiederhergestellte volle Wettbewerbskraft der Deutschen Bahn AG davon auszugehen, dass in erster Linie neue Schienenverkehrsbetreiber von einer Versteigerung der Fahrplantrassen profitieren werden. Denn im Kampf um die attraktivsten – weil gewinnverheißenden – Relationen können sich diese „Newcomer", die wegen der vergleichsweise hohen Kosten im Zusammenhang mit dem Marktzutritt in erster Linie von großen Wirtschaftsunternehmen oder marktführenden Gesellschaften des Verkehrsgewerbes gegründet werden, bei der Durchsetzung ihrer unternehmenspolitischen Ziele der Unterstützung durch finanzkräftige internationale Muttergesellschaften sicher sein. Ausgestattet mit einer ausreichend bemessenen Finanzreserve, einem neuen, spezialisierten Equipment und schließlich mit niedrigen Overhead-Kosten verfügen die neuen Anbieter letztendlich über eine höhere Zahlungsbereitschaft beim "Einkauf" von Fahrplantrassen.

Die unausweichliche Folge dieser Entwicklung: ein massiver Verdrängungsprozess auf den renditeträchtigen Relationen und schließlich bahnseitig der Verlust von Möglichkeiten zum geschäftsbereichsinternen Ausgleich betriebswirtschaftlich interessanter Geschäftszweige mit problematischen, volkswirtschaftlich aber wünschenswerten und gewünschten Verkehrsdiensten. Dann aber wäre die Bahn AG gezwungen, sich – wie heute schon im Falle von MORA C – aus den weniger attraktiven Marktsegmenten weitestgehend zurückzuziehen – mit für die Verbundproduktion der Bahnen typischen negativen Synergieeffekten, die sich regelmäßig auf alle Bereiche der wirtschaftlichen Tätigkeit dieser Unternehmen auswirken. Zur Abwehr und Vermeidung der beschriebenen Verwerfungen, die dem Ziel einer in allen Marktsegmenten spürbaren Erhöhung des Schienenanteils entgegenwirken würden, favorisiert die Verkehrsgewerkschaft GDBA schon seit Inkraftsetzung der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung für den Zeitraum der Bahnsanierung die im Luftverkehr übliche Gewährung so genannter „Großvaterrechte" und somit den grundsätzlichen Verzicht auf das Trassenversteigerungsverfahren.

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Stichwort: Marktzugang

Aus Sicht der Verkehrsgewerkschaft GDBA reichen die bisherigen Maßnahmen zur Sicherung des diskriminierungsfreien Zugangs zum Netz der Deutschen Bahn AG aus. Die hohe Zahl an Eisenbahnverkehrsunternehmen, die mit weiterhin steigender Tendenz auf dem Netz der Deutschen Bahn AG bereits Verkehrsleistungen erbringen, bestätigt die Richtigkeit dieser Auffassung. Die Notwendigkeit einer Abtrennung der Infrastruktur kann folglich aus dem Diskriminierungsverbot – nicht zuletzt aufgrund dieser Erfahrungswerte – nicht abgeleitet werden. Um jedoch auch den subjektiven Befürchtungen einer theoretischen Behinderung Dritter unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ausreichend Rechnung zu tragen, bestehen gegen eine Ausweitung der Aufsichtsmöglichkeiten keine Einwendungen. Die Entscheidung, im Rahmen der AEG-Novelle auf vorhandenes Know-how zurückzugreifen und folglich diese Aufgaben dem Eisenbahn-Bundesamt zu übertragen, wird von der Verkehrsgewerkschaft GDBA begrüßt.

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